浙江宁海360位村民因为不服征地批文，向浙江省人民政府提出复议申请，浙江省人民政府却村民们的复议申请作为“未提出复议申请” 处理。村民们向杭州市中级人民法院提起诉讼。杭州市中级人民法院判令浙江省人民政府限期履行行政复议法定职责。

360位村民告赢省政府在当地造成很大反响。

国土局行政不作为

宁海县桃源街道胜利村拥有840人，原来600多亩，经过历年征收，还剩260亩土地，村民们自然十分珍惜。如果不是因为村委会改选，村民们并不知道其实这260亩土地，又有170亩征收了。

2009年2月，新一届村民上任后，发现村委会和宁海县土地储备中心分别于2008年1月9日、2008年6月18日签订了两份征地协议书，土地储备中心向村里征收土地176.6亩。其中，50.8亩用于建造回竹路，65.5亩用于配套安置点，59.3亩用于建造宁海县新行政中心。不仅如此，不仅土地被征收了，按照规定10％的留用土地指标，也被原来的村委会以每亩29.5万元出卖了。这是村民们尤其难以接受的。

2009年6月，有关部门开始着手建设回竹路，占地30多亩。村民们经过上访、信访、现场阻止无效之后，经人介绍委托我提供法律服务。由于村委会不愿意出面，村民们只能以个人名义出面。出面的村民多达360人。

2009年8月19日，我代理村民们向宁海县国土资源局提出投诉，要求对于未经批准非法占用土地建造回竹路的行为依法进行查处。此前，村民们没有看到过征地公告。按照《土地管理法》规定，从事建设活动首先必须将集体土地征收为国有土地，而将集体土地征收为国有必须经过省级政府或者国务院批准。

10日14日，宁海县国土资源局作出答复，村民们反映情况属实，回竹路工程是是2009年宁海县人民政府重点工程，非法占用土地从事建设活动的是宁海县建设局，已发出《责令停止土地违法行为通知书》，有关调查取证工作按相关程序正在进行之中。此后，宁海县国土资源局未作出进一步处罚。

同年10月27日，村民们向宁海县人民政府提出复议申请，请求责令宁海县国土资源局限期作出处理决定。2010年1月28日，宁海县人民政府作出宁政复决字[2010]1号行政复议决定，维持责令停止土地违法行为的具体行政行为，但对村民们要求作出处罚决定的请求，未作出回应。

2010年2月9日，我又代理村民们直接向宁海县人民法院提起诉讼，请求判令宁海县国土资源局以宁海县建设局土地违法行为作出处罚决定。5月10日，宁海县人民法院受理本案。

省政府输了官司

上述官司进行期间，2009年6月25日，宁海县人民政府发布一份征收土地方案公告。内容是, 浙土字A[2009]－0083浙江省建设用地审批意见书批准征收集体土地11.9298公顷，其中桃源街道胜利村2.4890公顷。宁海县人民政府用于建造新行政中心的用地得到了浙江省人民政府批准，不过批准的面积是2.4890公顷即37.335亩。宁海县人民政府计划的是59.3亩。

我到浙江省国土资源厅查阅档案材料后，跟村民们进行核对，村民们提出了很多问题，报批材料中的《宁海县桃源镇（乡、街道）胜利村集体土地使用村民（代表）会议决议》，那些签名的所谓村民代表，是任期已经届满的上一届村民代表。根据《中共宁海县桃源街道工作委员会关于认真做好社区经济合作视管委会换届选举工作的实施意见》（宁桃党[2008]43号），2008年11月5日进行了村民代表换届选举，共产生25名代表，进行了公告并报街道备案。同年11月7日，并由街道党工委副书记骆春波主持宣布新一届村民代表开始履行职责。村民代表会议决议形成时间是2009年1月7日，新一届代表已经开始履行职责，可是村民代表会议决议上签名的却仍然是上一届村民代表。而且，签名的有三位根本就不是村民代表，两位签名系伪造，记录人系伪造。

2009年8月20日，我代理村民们向浙江省人民政府提出复议申请，请求撤销征地批文。8月24日，浙江省人民政府法制办公室复议应诉处要求村民们在9月21日提供土地承包证，以证明申请人与本案具有法律上的利害关系，并特别注明无正当理由逾期不补正的，视为放弃行政复议申请。

我认为，涉案土地属于村农民集体所有，村民作为共有人有权提出复议申请。而且，本案提出复议申请的村民已经超过了半数，具有以自己名义提出复议申请的主体资格，因此无需提供土地承包证。

此后，浙江省人民政府就没有了进一步反应。2010年1月5日，四个多月后，我代理村民们向杭州市中级人民法院提起诉讼，请求判令浙江省人民政府限期对村民们的复议申请作出决定。

1月18日，杭州市中级人民法院受理本案。2月9日，公开开庭审理本案。在法庭上，被告方的观点是，因为村民们没有按照要求提供土地承包证，因此已经将村民们的复议申请视为放弃行政复议申请。法律依据是《行政复议法实施条例》第29条规定“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。”原告方则认为，《行政复议法》第17条第1款“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”因此，复议机关收到当事人的行政复议申请，只能作出受理或者不予受理两种。

4月14日，杭州市中级人民法院作出（2010）浙杭行初字第20号行政判决，并于4月22日送达村民们。判决内容是，责令被告浙江省人民政府在判决生效之日起六十日内履行行政复议法定职责。

其实，本案的关键是，《行政复议法实施条例》第29条规定的合法性问题。浙江省人民政府的败诉就是因为适用这一条文的结果。这一条文规定，复议机关认为当事人申请复议提供的材料不全，固然可以责令申请人补正，这是有利于保护当事人复议权利的。但是，规定当事人必须按照复议机关的要求提供，否则复议机关就可以将当事人的复议视为未提出，就与《行政复议法》第17条相抵触，而且是不合理的。复议机关也可能出错，要求当事人提供不需要的材料。在实践中，复议机关以此故意刁难当事人的，相当普遍。第一次作出这样规定的是《国家发展和改革委员会行政复议实施办法》（2006年7月1日施行）第12条第2款。2006年12月，我还根据《规章制定程序条例》向国务院建议对该规定与《行政复议法》第17条是否抵触进行审查。让人遗憾的是，2007年5月23日公布的《行政复议法实施条例》第29条也作出了同样的规定。因此，本案具有普遍意义。

5月7日，是上诉期限的最后一天，浙江省人民政府没有提起上诉。